[대체투자] 민간투자사업과 BTL, BTO

인트로

2주차 데일리 주제인 민간투자사업과 관련된 내용들을 찾아볼 예정이다. 1일차는 민간투자산업이 무엇인지, BTL/BTO 사업의 정의와 어떤 차이점이 있는지를 찾아본 뒤 케이스를 통해 개념을 명확히 해보겠다. 2일차는 BTL, BTO 대표 케이스를 각각 선정하여 최근 사업이 어떻게 진행되고 있는지 과거 자료부터 최신 자료를 통해 동향을 파악해 보겠다. 3일차는 이러한 민간투자사업의 한계는 무엇이고, 정부에서 이를 극복하기 위해 어떤 노력을 하였는지에 대한 주제를 케이스를 통해 알아볼 것이다. 4,5일차는 마음에 드는 사례를 찾아 투자 구조 및 비즈니스 모델을 통한 분석을 진행할 예정이다.

 

1. 개념 정리

민간투자사업(Public-private partnership)이란?

• 민간투자사업이란 전통적으로 정부예산으로 건설·운영하여 온 도로, 항만, 철도, 학교, 환경시설 등 사회기반시설에 대한 민간의 투자를 촉진하여 창의적이고 효율적인 사회기반시설의 확충·운영을 도모함으로써 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따라 추진하는 사업입니다.
• 우리나라는 1994년 8월 「사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법」 제정을 계기로 사회기반시설의 건설·운영에 민간투자방식이 도입되었으며, 1998년 12월 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」으로 전면 개정되면서 많은 사업들이 민간투자방식으로 추진되었습니다. 2005년에는 「사회기반시설에 대한 민간 투자법」으로 개정하여 그동안 추진해 오던 수익형 민간투자사업(BTO) 방식뿐만 아니라 임대형 민간투자사업(BTL) 방식도 도입함으로써, 민간투자사업에 대한 참여의 폭이 넓어지고 참여기회도 다양하게 확대되고 있습니다.
• 민간투자사업(民間投資事業)은 주로 민간자본이 사회간접자본(SOC)에 투자하는 사업을 말하며, 줄여서 민자사업(민간투자사업), 민투사업이라고 불린다. 어떤 사회간접자본을 만들고자 할 때 정부가 예산을 쓰는 대신 민간기업이 사업비를 지출하여 우선 만들어두고, 그 대신 사회간접자본에서 나는 수익 혹은 정부가 사회간접자본을 빌려쓰는 임대료를 일정 기간동안 민간기업에 납부한다. 한국에서는 법적으로 '사회기반시설에 대한 민간투자법'에 따라 시행되는 사업을 이른다.

https://pimac.kdi.re.kr/about/private.jsp

KDI 공공투자관리센터

https://namu.wiki/w/%EB%AF%BC%EA%B0%84%ED%88%AC%EC%9E%90%EC%82%AC%EC%97%85

민간투자사업 - 나무위키

 

2. 절차

• 한국의 민간투자사업, 크게 정부(지자체) 고시 사업과 민간제안사업으로 나뉨
• 정부고시사업
• 정부나 지자체가 사업계획을 만든 사업
• 예비타당성조사를 거쳐 사업의 타당성을 점검하고, 타당성이 있다고 판단되면 민자적격성 조사(VFM)를 시행, 정부 재정을 들이는 것보다 민간자본을 유치하는 것이 정부 부담이 더 적은지 점검
• 민자적격성 조사를 통과하면 정부나 지자체는 해당 사업의 민간투자자를 공모함
• 민간투자자들이 공모에 응하여 사업권을 신청하면, 정부는 민간투자자들과 협의하여 사업비 분담 비율, 사업조건, 사업 수익률, 시설의 이용요금 등에 대해 합의
• 합의가 끝나면 정부와 민간투자자는 합의사항을 명시한 실시약정을 체결

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• 민간제안사업
• 민간사업자가 정부나 지자체에 제안하는 사업
• 민간사업자가 제안한 사업에 대해 정부나 지자체가 필요한 사업이라고 판단, 정부고시사업과 동일하게 예비타당성조사와 민자적격성 조사를 거쳐 정부나 지자체는 이를 토대로 '제3자 제안공고'를 내어 사업을 제안한 사업제안자보다 정부 부담을 더 줄일 수 있는 민간사업자를 모집함
• 그런 민간사업자가 없다면 사업제안자가 우선협상대상자가 되며, 있다면 그 민간사업자가 우협이됨
• 우협 선정 시 제안자는 일정 수준의 가점을 받으며, 제안자가 우협이 되지 못하면 정부나 지자체는 제안자에 대해 일정 수준의 보상비를 지급해야함
• 그 뒤로는 정부고시사업처럼 정부는 민간투자자들과 협의하여 사업비 분담비율, 사업 조건, 사업 수익률, 시설의 이용요금 등에 대해 합의, 합의가 끝나면 정부와 민간투자자는 합의사항을 명시한 실시약정을 체결

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• 사업이 시행되면 일반적으로 민자사업자가 30년간 시설을 운영, 수익 혹은 임대료를 거두어갈 권리를 얻음
• 사업 도중, 민간사업자 혹은 정부가 사업 수익률이나 이용요금, 사업에 대한 출자 지분 등 제반 사업조건들을 수정하고자 한다면 상호 간 협의를 거쳐 실시약정을 개정할 수 있는데 이를 흔히 '재구조화'라고 함

 

3. 사업 방식

• 수익형 민자사업(BTO)
• 민간이 시설 건설을 하고 소유권을 정부에 이전, 시설의 운영권을 일정 기간동안 가지면서 수익을 모두 가져가는 방식
• 건설(Build), 이전(Transfer), 운영(Operate)의 순서로 이루어진다고 하여 BTO라고 불림
• 주로 철도나 고속도로 등의 대형토목사업이 이런 방식으로 이루어짐
• 민자 사업자의 투자 금액이 많을 뿐더러 상대적으로 운영 수입의 변동성이라는 변수가 있기에 정부나 지자체가 약속해줘야 할 민자 사업자의 이윤이 가장 많음
• 대표적인 민자사업 모델, 하지만 가장 말이 많은 모델이기도 함
• 사업자 입장에서는 운영권을 전부 가지니만큼 자신들의 역량에 따라 운영을 잘할 경우 많은 수입을 낼 수 있지만 반대로 운영을 망쳐서 적자만 나게 되어도 그대로 받아들여야함
• 하이 리스크, 하이 리턴
• BTO 사업 특성상 약속된 운영기간이 끝나도 정부가 운영권을 경쟁입찰 방식으로 선정한 민간 사업자에게 임대해서 계속 민간이 운영하도록 하는 경우가 많음
• 무상 운영권은 당연히 없고 반대로 사업자가 임대료 내지는 시설사용료를 정부에게 지불하고 이러한 계약을 주기적으로 갱신해가며 운영
• 특히 서울랜드, 롯데월드 매직아일랜드의 사례처럼 정부가 해당 시설을 인수해서 직접 운영하기 여의치 못한 동시에 다른 기업들도 운영권 입찰 참가를 꺼리는 경우 기존의 사업자에게 운영권이 낙찰되어 기존의 사업자가 운영권을 계속 영위하기도함
• 영등포역 민자역사처럼 민자사업자 입장에서도 나름 알짜 시설 취급이었던 곳은 경쟁입찰과 이후 임대료 지불을 통해서라도 운영권을 사수하는 경우도 많음
• 사례 : 롯데월드 매직아일랜드, 서울랜드, 논산천안고속도로, 인천국제공항고속도로, 신분당선, 부산김해경전철, 서울 지하철 9호선(개화-신논현), 민자역사

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• 임대형 민자사업(BTL)
• 민간이 시설을 건설하고 소유권을 정부에 이전하며, 운영권 또한 일정 기간동안 정부에 임대해주는 방식
• 건설(Build), 이전(Transfer), 임대(Lease)의 순서로 이루어진다고 해서 BTL이라고 불림
• 주변에서 가장 많이 볼 수 있는 사례, BTO와 비교하여 이용료 등 시설 자체만으로 수익이 나오기 힘든 곳에 이 방식을 씀
• BTO나 BOT는 민자 사업자가 '운영 수익'을 챙기는 것이지만, BTL은 이와 달리 민자 사업자가 시설을 만들고 그 운영권을 국가나 지자체에 리스하는 형태, 이자 수익을 챙기는 일종의 재무적 투자자 역할을 함
• 민자 사업자는 스스로 운영 역량을 갖출 필요가 없으며 시설의 흥망성쇠에 상관 없이 그대로 임대료만 받는 방식으로 안정적인 수익을 올릴 수 있음
• BTO와 비교하면 로우 리스크 로우 리턴임 셈, BTO 사업에서 운영에 실패하거나 MRG로 인한 분쟁이 터진 사례가 많아 BTL을 꼭 로우 리턴이라고만 보기에는 어려운 면도 있음
• 정부 입장에서는 요금 책정을 비롯한 운영을 자유롭게 할 수 있기에 장기적인 손해를 감수한다면 당장 요금을 낮출 수 있음
• 요컨대, 정부가 시설을 민자사업자를 통해 할부로 구매하는 셈
• 사례 : 기숙사, 학교, 하수관거정비, 경전선 함안~진주 구간, 부전-마산 복선전철, 전라선 익산~신리 구간, 서해선 소사~원시 구간, 대곡소사선, 군관사

 

4. 민투사업의 역사

• 한국
• 현대적인 민간투자사업의 효시는 1930년대 초 프랑스, 독일, 스페인 등에서 수도사업을 민간투자사업으로 수행한 것이 최초
• 제2차 세계 대전 이후 유럽 국가들은 고속도로 건설에 나서면서 일부 유료도로들이 민간투자사업으로 진행
• 이러한 방식은 유럽을 넘어 OECD 각국에 퍼져나가기 시작
• 특히 1980년대에 신자유주의적 행정 및 경제이론이 유행하면서 막대한 재정적자에 시달리던 일부 국가들을 중심으로 정부 재정을 절약하는 방식으로 민간투자사업이 널리 보급됨
• 한국의 민간투자사업은 1968년에 도로법, 항만법 등을 개정해 민간자본의 참여를 허용한 것이 최초
• 1994년에 사회간접자본시설에 대한 민간 참여를 촉진함과 동시에 이전까지의 다양한 개별 법령에 의해 추진되고 있는 민자사업의 효과성 강화와 공통적용 절차의 마련 등을 통한 제도의 통일성 확보 및 조세감면 등 각종 지원 절차의 일원화를 목적으로 1994년 8월에 '사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법'을 제정하여 시행
• 그러나 당시에는 이 제도가 잘 알려지지 않았고, 정부가 특혜시비를 우려하여 사업수익률 등을 제한하는 등 지나치게 경직적으로 운용함으로써 그 추진성과가 부진하게 되는 결과를 초래
• 1997년 외환 위기가 일어나면서 긴축 재정을 시행함에 따라 정부가 투자할 수 있는 예산에 큰 제약을 받게 되자, 정부는 1998년에 '사회간접자본시설에 대한 민간투자법'(민간투자법, 민투법)으로 법령 명칭을 바꾸고 전면 개정하여 시행
• 민간투자법에서는 외국자본 등의 유치를 활성화함과 동시에 민간투자자의 수익성을 강화할 목적으로 최소운영수입보장제도(MRG, Minimum Revenue Guarantee)를 법제화하였음
• 이를 통해서 민간투자사업은 활성화될 수 있었으나, 사업자의 수익성을 크게 보장해주어 무분별한 사업 제안이 이뤄진 데 반해 사업 추진에 대한 규율은 제대로 시행되지 않아 정부나 지자체의 재정에 막대한 부담을 주는 등 여러 문제가 생김
• 2004년에 감사원은 '‘SOC 민간투자제도 운용실태'에서 민간사업자가 사업수요를 과다 추정하는 등 민간부문의 창의와 효율을 저해하고 민간투자사업 본래의 목적에 어긋나게 민간투자제도가 운용되고 있음을 지적
• 정부는 이 지적사항을 받아들여 다시 민간투자법을 개정해 2009년에 최종적으로 MRG를 폐지했고, 더불어 2005년에는 한국개발연구원에 공공투자관리센터를 설치하고 이 기관을 통해 개별 사업에 대해 민간투자사업 추진이 적절한지 판단하는 민자적격성 조사를 시행하도록 하여 민간투자사업에 대한 규율을 강화
• 폐지 이전에 건설된 경우 소급 적용은 되지 않아 현재 민간이 운영 중인 시설의 MRG 비용은 계속해서 지출되고 있으나, 정부는 MRG가 규정된 사업에서도 시행 약정을 개정하는 등의 사업 재구조화에 나서 비용보전방식(Standard Cost Support) 등으로 바뀌어 부담을 많이 줄여나가고 있는 상황
• 2005년에는 민간투자법을 개정하여 민간투자사업 대상 사업을 35개에서 44개로 늘렸고, 2009년에는 민간투자법을 다시 개정하여 민간투자사업 대상을 44개에서 46개로 늘리는 등 민간투자사업의 대상은 점차 늘어나는 추세
• 또한 2020년부터는 민자사업 대상 사업을 열거주의(법령에 명시된 것만 가능)에서 포괄주의(법령에서 금지한 것만 빼고는 다 가능)로 변경해 민간투자사업 대상이 크게 늘어남
• 이는 저성장 및 저출산 고령화와 복지제도 강화 등으로 인해 정부의 세수 증가에 비해 지출이 크게 늘어남에 따라 수익이 나는 사회간접자본 시설에 대해 건설과 운영을 민간으로 위임하여 정부 예산을 절약하려는 목적이 있기 때문
• 1990년대 말과 2000년대에 민자사업 비중이 매우 가파르게 증가하고, 이 때 MRG로 여러차례 문제를 일으킨 탓에, 현재는 과거보다는 민자사업이 적어짐
• 일단 재정사업을 위해 진행하는 예비타당성조사는 지역균형개발 등을 사유로 완화되어 가는 추세인 반면 민자사업을 위해 진행하는 민자적격성평가는 강화되어 갔기 때문
• 민간투자사업이라고 해도 정말 100% 민간자본으로만 추진되는 경우는 많지 않으며 부분의 민간투자사업에 많게는 70%까지 정부에서 건설보조금이 지급되고 있음
• 일부 정치인은 민자유치가 요술지팡이라도 되는 것마냥 말하는데, 민자사업은 절대 만능이 아님

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• 해외
• 영국 - 엄격한 ‘VFM 평가’ 통해 적정사업 선정
• “Risk should be allocated to the party best able to manage them - 위험은 그것을 가장 잘 관리할 수 있는 당사자에게 이전되어야 한다.”
• 이것은 영국의 민간투자제도인 ‘PFI(Private Finance Initiative)’의 개념을 가장 함축적으로 나타내는 문구
• 영국의 PFI 제도는 특정사업에 내포되어 있는 일부 혹은 대부분의 위험요소를 정부가 민간에게 이전시킴으로써 정부의 사업실패 위험을 감소시키고 정부가 지불하는 ‘화폐가치(VFM : Value For Money)’를 극대화하려는 것을 목표로 하고 있음
• 이러한 맥락에서 영국 PFI사업 입찰과정은 해당 사업의 위험요소를 가장 효율적으로 대처하고 관리할 수 있는 민간사업자를 선정하는 과정으로 이해될 수 있음
• 영국의 PFI 제도는 정부의 사업실패 위험 감소라는 소극적인 목표 이외에 민간의 창의성과 효율성 극대화라는 적극적인 목표가 성취될 수 있도록 특정시설이 필요로 하는 주요 기능 및 서비스 성과목표를 제시하고, 민간이 해당사업의 설계·건설·자금조달·운영을 전부 책임지는 ‘DBFO(Design-Build-Finance-Operate)’ 방식으로 추진되었다. PFI 제도는 그 반경이 점차 병원, 학교, 군 관련 주거시설 등의 사회기반시설로 확대되어 우리나라의 BTL 방식과 유사한 임대방식을 활용한 민간투자사업으로까지 발전

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• 호주 : ‘파산 리스크’ 등 거의 모든 위험을 민간이 부담
• 호주는 영국과 거의 유사한 민간투자제도를 운영
• 영국과 같은 내용 및 수준의 VFM Test를 적용하고 있으며, 성과수준을 사전 적시하여 민간사업자에게 정부가 원하는 서비스 수준이 무엇인지 제시하고 민간이 창의와 효율을 극대화하도록 유도
• 호주의 사업추진 방식은 영국보다 민간에게 더욱 많은 위험을 이전한다는 점을 주목
• 영국은 정부가 상대적으로 많은 리스크를 부담하는 방식으로 사업을 추진하였으나 호주는 계약의 마지막 순간까지 보다 많은 리스크를 민간이 분담하도록 사업을 디자인함
• 예를 들어 계약이 완료될 때까지 ‘파산 리스크(default risk)’를 포함하여 거의 모든 리스크를 민간이 부담하도록 하고 있음

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• 일본 : ‘VFM 평가’의 객관성·신뢰성 문제 부각
• 일본은 우리나라보다 늦은 1999년 PFI법이 제정된 이래 지방정부 주도로 복지·교육·공공청사 등 사회기반시설을 중심으로 지역주민과 밀착된 대민 서비스 향상을 강조하는 사업들이 활발히 추진
• 특히 調布市 調和소학교 정비사업, 市川市 케어하우스 정비사업, 스기나미구 신형 케어하우스 정비사업, 도쿄 千代田區 중앙종합청사 제7호관 정비사업 등은 상당히 성공적인 사례로 평가받고 있다. 정부는 최근 투명성을 원칙으로 사업의 각 단계를 일반에게 공개하고 사업추진 방침과 가이드라인 등을 매뉴얼화하여 발표

https://eiec.kdi.re.kr/publish/naraView.do?cidx=4941 

해외 BTL사업 추진사례 | 나라경제 | KDI 경제정보센터

 

5. 내 의견

민간투자사업과 관련된 내용을 정리한 후 뉴스기사들을 좀 찾아보았는데 자주 등장하며, 크게 국내에서 이슈가 되는 문제점이 수요조사 실패, 적자 상황을 국민에게 부담한다는 기사들의 키워드를 매우 쉽게 찾을 수 있었다. 이는 한국 민간투자사업의 역사를 들여다 보면 어느정도 왜 이런 문제가 자주 이슈화 되는지 알 수 있다. 한국의 경우 1997년 외환 위기가 일어나면서 긴축 재정을 시행함에 따라 정부가 투자할 수 있는 예산에 큰 제약을 받게 되었다고 한다. 이에 1998년 '사회간접자본시설에 대한 민간투자법'으로 법령 명칭을 바꾸고 전면 개정하여 시행했는데 외국 자본 등의 유치를 활성화함과 동시에 민간투자자의 수익성을 강화할 목적으로 최소운영수입보장제도(MRG)를 법제화하였다고 한다. 이게 가장 큰 문제라고 생각되는데 이를 통해 민간투자사업은 활성화 시킬 수 있었으나, 사업자의 수익성을 크게 보장해주어 무분별한 사업 제안이 이뤄지며 사업 추진에 대한 규율은 제대로 시행되지 않아 정부나 지자체의 재정에 막대한 부담을 주는 등 여려 문제가 생겨 났다고 한다. 정부는 이러한 문제를 인식하여 민투법을 개정해 2009년에 최종적으로 MRG를 폐지했다고 한다. 여기서 폐지 이전에 건설된 경우 소급 적용이 되지 않아 현재 민간이 운영 중인 시설의 MRG 비용은 계속해서 지출되고 있다고 한다. 이는 한국의 민간투자사업의 역사가 짧아 좀 더 성숙한 제도가 정착하기 전 과도기적으로 생겨난 문제라고 생각된다. 여기서 가장 중요한 포인트가 민간투자사업의 리스크를 누가 부담하냐가 가장 중요하다는 걸 느꼈다. 해외 선진국의 사례를 보면 꽤나 극단적으로 리스크를 민간사업자에게 부담을 하는 경우가 많다는 걸 알 수 있었다. 즉, 민간투자자가 리스크를 부담한다면 결국 그 사업을 통해 얻을 수 있는 수익률에 대한 손실을 정확하게 예측하려고 할것이며 이는 수요 실패와 같은 사회적 비용을 줄이는 방향으로 변할 수 있지 않을까 생각이 들었다.

https://www.hankyung.com/economy/article/202110055061Y

적자 나는 민자 도로·철도에 퍼부은 혈세 10년간 5조3천억원

https://m.khan.co.kr/local/Incheon/article/202011112141015#c2b

잘못된 수요예측, 비싼 통행료 받고도 혈세 1조6667억 ‘꿀꺽’