[리포트분석] 민간투자사업 | 국내 민간투자사업 문제점 및 제도개선 방안

인트로

민간투자사업의 문제점 및 제도개선 방안에 대한 경기연구원의 '국내 민간투자사업 문제점 및 제도개선 방안 연구' 보고서 자료를 정리해 보았다. 정부 주도하에 외환위기 상황을 대응하기 위한 방안으로 민간투자사업이 활성화 되었고 MRG와 같은 제도에 문제점이 현재까지 이어지고 있는 상황이라고 언급된다. 보고서에서는 제도개선 방안 중 하나로 국민참여형 민간투자 방안 마련을 제시하며 맥쿼리한국인프라투융자회사와서울시 지하철 9호선 시민참여형 펀드의 공모인프라펀드 활용 사례를 들고 있는데 9호선 지하철의 경우 구조화금융의 재구조화를 공모펀드를 활용한 사례라는 것에서 인상깊었다. 세계적으로도 코로나 리오프닝 이후 인프라펀드 시장은 활성화되고 있는 추세이며 최근 정부가 공모형 인프라펀드인 뉴딜 공모펀드 설립을 추진함으로써 향후 공모형 인프라펀드 설립이 증가할 것이라 예상되는 상황에서 다음과 같이 정리해 보았다.

 

문제점
국내 민간투자사업 추진 시기별 쟁점 및 이슈

• 0단계 : 민투법 도입 이전, 개별법 단위 사업추진 '60 ~ '94
• 1단계 : 민투사업 관련 법이 최조 제정, BTO(수익형 민투사업) 정부고시사업 위주로 추진 '94 ~ '98
• 2단계 : 외환위기 상황에 대응하기 위해, 민간투자사업의 사업추진방식을 다양화하고, 민간 자본 투자를 적극 유치(MRG 제도 도입) '99 ~ '05
• 3단계 : 민투사업의 범위를 학교, 청사 등으로 확대, BTL(임대형 민투사업)사업을 도입, MRG 축소 및 폐지로 다소 위축된 민투사업 활성화를 위해, 다양한 위험분담 방식을 도입, 최근 민투사업 대상시설을 열거주의에서 포괄주의로 확장

쟁점 및 이슈

• 초기 사업에 대한 높은 요구 수익률과 재정사업 대비 높은 사용료 부과(수익형 도로사업 중심)
• 1995년부터 2005년에 시행된 수익형 민간투자사업들의 평균 세후 협약수익률은 8~10%
• 2007년 이후의 사업들의 경우 약 6% 전후의 세후협약수익률을 지님

 

• 일부 민투사업에 대해 재정사업 대비 높은 사용료 부과로 인한 민원 발생
• 재정사업 대비 높은 사용료에 대한 불만 제기, 정부는 정책감사, 새로운 민자사업 유형 도입, 유료도로법 개정 등을 통하여 사용료 인하하는 정책을 시행
• 사용료로 건설비를 회수하는 BTO 사업에 대한 높은 사용료 부과, 민자사업에 대한 부정적 인식 확산의 우려가 있으며, 사업재구조화/자금재조달 등을 통한 사용료 인하 대책 수입이 요구됨

MRG 등 과다한 재정지원금 발생

• 최초운영수입보장(MRG) 방식은 민간투자사업을 촉진하기 위하여 정부가 추정수입의 일정비율에 해당하는 금액을 최소운영수입으로 정해놓고, 실제 수입이 이에 미치지 못할 경우 최소운영수입과 실제수입간 차액을 정부가 재정으로 보전해 주는 방식(1999년 도입)
• 초기에는 민간투자 유치를 촉진하는 장점이 존재하였음
• 운영단계에서 수요 예측 실패로 인한 운영수입 보장액 즉 정부의 재정부담이 매우 커지면서 제도가 비판을 받음
• 이후 민간투자사업에 대한 부정적 인식으로 자리잡음

 

• 부정적 여론으로, 2006년 1월 제안사업에 대하여 MRG를 폐지하고, 2009년 10월 고시사업에 대해서도 폐지함
• 그러나, 현재 기운영 중인 사업에 대해 MRG가 반영되어 있는 경우가 많으며, 주무관청과 사업자 간의 갈등 및 막대한 재정이 지원되고 있음
• '19년 기준, 최소운영수입보장 지급액은 26개 사업에 대해 3,384억원 수준임
• 2008년부터 2019년까지 MRG 지급으로 지출된 총 금액은 64,646억원이며, 최소운영수입보장으로 소요되는 예산이 한 해당 평균 5,387억원 수준
• 8개 민자고속도로의 실제 수입이 협약 수입 대비 평균 64.6% 수준인 것으로 나타남
• MRG 제도 도입으로 활발한 민간투자 유치가 이루어졌으나, 이후 재정지원으로 인한 정부 재정부담/SPC의 낮은 지구노력 의지 등으로 인하여 민간투자사업에 대한 부정적 인식이 확산됨

관리운영기간 연장 방식의 쟁점

• MRG 등 과다한 재정지원금 또는 높은 사용료로 인한 민원으로 인해, 사업 시행조건 조정(사업재구조화) 사례가 증가하는 중
• 2018년 '민자고속도로 공공성 강화를 위한 통행료 관리 로드맵'에 따른 통행료 인하 계획에 기반
• 사용료 수준이 재정고속도로 대비 1.5배 이상 노선에 해당하는 민자고속도로는 관리운영 기간 연장을 통한 사업재구조화를 제시
• 사용료 인하를 위해 기간 연장방식의 사업재구조화가 활발하게 이루어지고 있으나, 이는 현재의 사용료 부담을 미래세대에 전가한다는 문제점이 있으며, 일부 법적 쟁점이 존재함

사업 파산에 따른 대응책 부재

• 의정부 경전철 사례
• 수요 예측 실패로 인한 누적적자 심화 및 자금난으로, 사업시행자는 파산을 신청하고 2017년 5월 파산 선고됨
• 사업시행자는 주무관청인 의정부시에 해지시지급금 청구 소송을 제기
• 대전 노은역 동편광장 지하주차장 사례
• 수요 예측 실패 등으로 사업 파산에 이르게 되는 경우, 현재 실시협약은 이를 사업시행자 귀책사유로 보고 있음
• 사업시행자의 과도한 수요예측/미진한 수익 실적으로 경제적 파탄 상태를 결정하고 파산관재인에게 실시협약 계약 해지를 요청하는 것은 사업자가 스스로 사업을 포기하는 사업 포기권의 성격을 지님
• 파산에 따른 해지시지급금 재산정 및 대응 규정에 대한 검토가 필요

관리운영기간 종료 사업 증가

• 최근 운영 종료 사업이 급격히 증가함을 확인할 수 있음
• 민간투자사업은 사회기반시설을 대상으로 하기에, 기간 만료 이후에 대한 관리 방안이 중요

 

민간투자사업 대상시설을 열거주의에서 포괄주의로 확대

• 2020년 3월, 민간투자사업 대상 시설이 열거주의에서 포괄주의의 형식으로 전환됨
• 민간투자사업 활성화 대안중 하나로, 민간투자사업으로 추진 가능한 대상시설을 확대한 것
• 포괄주의 전환으로 인한 민간 사업자의 제안 남발 등과 같은 부작용을 방지하기 위해 적정성 심의 절차를 마련함
• 소규모 지자체 사업에도 기재부 중앙 민투심의 검토를 적용하여 사업기간 연장 및 사업비 부담 등의 문제가 제기됨

시사점 및 문제점 도출

 

초기 민간투자사업은 정부고시사업 위주로 추진, 1999년 민간제안제도 도입 이후, 민간제안사업이 차지하는 비중이 높음

• 2019년까지 추진된 BTO 사업의 경우, 민간제안이 147개, 정부고시 112개로 나타남, 정부고시사업 대비 민간제안사업의 수가 많음을 확인할 수 있음
• 최근 제안사업 위주의 사업 추진으로, 수익성 위주의 사업 발굴, 정부 상위계획과 상충, 민간의 요구에 따라 사업 위험배분 및 주요 요건이 결정되고 있는 점 등 단점이 발생함
• 정부의 상위계획과 일치한 민간투자사업 추진을 위한 정부고시사업 활성화 유도가 필요함
• 정부고시사업은 주무관청의 민간투자사업 추진절차에 있어 제도에 대한 깊은 이해와 높은 전문적 지식이 요구되나 담당 공무원의 순환보직 등으로 전문성이 다소 부족한 편

 

• MRG 제도로 인한 중앙 및 지방 정부의 재정부담 증가와 이로 인한 민간투자사업의 부정적 인식이 증대
• MRG 폐지 이후 민자사업의 실적이 다소 감소하고 있으며, 위축된 민간투자사업 시장의 개선을 위해 수정형(투자위험 분담) 방식(BTO-rs, BTO-a), 혼합형 방식 등 신규 유형이 도입

 

• 민간투자사업 대상시설이 열거주의에서 포괄주의로 전환됨
• 대상 시설에 대한 명시적 기준 부재, 공공성이 부족한 시설에 대한 무리한 추진, 민간사업자의 제안 남발 등 혼선의 문제가 발생할 가능성이 있음, 이에 대한 개선책 및 제도가 필요할 것

 

• 대규모(도로, 철도) 민간투자사업 중심의 제도 및 절차 운영
• 과거 국가 주도의 경제성장 및 산업 중심 개발로 인해 철도, 도로, 항만과 같은 대규모 기간시설, 토목 분야에 대한 민투사업이 집중됨

 

재정사업 대비 높은 사용료 부과로 인한 이용자 측면의 민원이 다수 발생

• 초기 사업의 경우, 당시 금리와 사업 추진에 대한 불확실성 등으로 요구수익률이 높은편
• 민간투자사업의 사용료는 수익률을 결정하는 핵심요소 중 하나, 수익률이 높다는 의미는 건설비를 회수하기 위한 사용료가 높음을 의미함
• 사용료는 이용자 측면의 민투사업 공공성을 강화하기 위하여 적정한 수준을 유지하여야 함
• 재정사업 대비 과도한 사용료에 대한 사용자 불만이 제기, 정부는 사용료 인하를 위한 법 개정/새로운 유형의 사업 방식 도입 등을 추진함
• 중앙정부가 주무관청인 국가관리 사업을 중심으로 사용료 인하를 위한 사업재구조화, 자금재조달 등이 시행되고 있음
• 사업의 공공성 강화(사용료 측면)를 위해 민간투자사업에 공공부문이 참여하는 방안, 공모펀드 등에 대한 검토가 필요

전체 사업 건수 기준 지자체관리사업이 차지하는 비중이 매우 높음

사용료 인하 및 재정부담 완화를 위한 대안으로 관리운영기간 연장방안이 추진되는중

최근 민간투자사업의 파산 사례가 발생하고 있으나, 파산시 대응방안은 미흡한 편

2005년 사용료로 건설비용 등을 회수하기 어려운 시설에 대한 임대형(BTL)사업 유형 도입 이후, BTL 민자사업이 증가하고 있으나, 사업 서비스의 질 제고 등 관리방안은 다소 미흡

• BTL 사업의 경우 사업 중반 이후의 재정 경직성/성과 요구의 낮은 구체성/장기간 운영으로 인한 SPC 주체 간 책임 및 역할의 불분명 등의 문제가 발생
• 사업의 서비스 질 저하와 연관되며, BTL 사업의 서비스 질 제고 향상 등 꾸준한 사업 관리를 위한 대응책이 요구됨

 

• 민간투자사업 및 제도가 도입된지 20년이 초과하여, 관리운영권 만료 사업이 크게 증가하고 있으나, 이에 대한 관리 방안이 부족한 편
• 추후 다수의 관리운영권 완료 사업이 발생하고, 다양한 시설에 대한 구체적이고 세부적인 관리방안 수립이 필요함

 

• 민자사업 정보제공 미흡 및 통합 DB 부재
• 주무관청이 공개한 일부 실시협약은 사업수익률/사용료 등 일부 정보를 배제한 상태로 민자사업의 정확한 사업을 파악하는데 한계가 있음

 

 

제도개선 방안

• 민간투자사업은 민간의 창의와 효율을 활용하여 공공성을 지닌 사회기반시설을 건설 및 운영하는 사업으로 정부는 최소의 비용으로 공공성을 확보하고, 민간은 수익성을 확보하는 것이 중요
• 추진 목표를 '지속 가능한 민간투자사업의 추진으로 설정
• 지속가능성의 의미는 정부 입장의 공공성과 민간 입장의 수익성을 동시에 만족시키는 영역을 의미

 

1. 공공성 및 투명성 확보를 위한 공공부문(주무관청 등)의 참여 확대

2. 국민참여형 민간투자 방안 마련 - 현황 및 필요성

공모 인프라펀드 개념

• 사회기반시설을 중심으로 한 민간투자사업에 투자하는 집합투자기구를 '인프라펀드'라 하고, 그 중 '공모'의 방식으로 설립/운용되는 인프라펀드를 '공모 인프라펀드'라 부르고 있음
• 공모 인프라펀드는 '50인 이상의 투자자'가 모집된다는 점에서, 그동안 소수의 은행, 보험사, 공제회, 연기금 등 기관투자자가 대부분이었던 민간투자사업의 과점적 재무적 투자자 현상을 해결하고 선순위 차입처를 소액/개인투자자까지 확대할 수 있다는 점에서 의의가 있음

공모 인프라 펀드의 정책적 필요성

• 투자대상 민자사업의 투명성 증대로 인한 경영 투명성 제고
• 공모 인프라펀드가 민자사업의 자기자본 및 선순위 대출에 투자함으로써 사업시행자의 투명성 제고와 지배구조 개선이 가능하게하여 해당 사업 전반의 투명성이 제고되는 효과를 기대할 수 있음
• 민간투자사업의 자본조달 비용 감축
• 자본시장으로부터 자금을 직접 조달함으로써 자본조달비용의 인하를 가져올 수 있음
• 상장되어 거래가 이루어지는 경우 유동성프리미엄이 낮아질 수 있고, 유동화 기법 등에 의한 직접금융은 은행의 중간 마진을 낮출 수 있으므로 자본조달비용이 절감될 수 있음
• 인프라 사업에 대한 조달금리의 인하는 일정한 요건이 충족될 경우 요구 사업수익률의 인하로 연결, 궁극적으로는 사용료의 인하를 가져올 수 있음, 민간투자사업의 공공성을 개선시키는 효과를 기대
• 자본시장을 통한 시중 부동자금의 인프라 부문으로의 유입효과
• 저금리/노령화 시대의 연금성 자산으로서의 효용 증가 효과
• 민간투자사업의 공공성 및 정책적 효과 제고
• 현재까지의 민간투자사업은 사모펀드 또는 기관투자자 위주로 구성되었음
• 공모 인프라펀드가 도입된다면 일반 개인에게 소액으로 투자가 능한 수단을 제공하고, 개인투자자의 요구사항을 반영한 다양한 금융상품이 개발, 판매되어 금융시장의 발전, 선순환을 기대할 수 있음

 

3. 생활 SOC 사업으로의 민간투자 확대와 소규모 사업의 절차 간소화

4. 운영기간 만료에 따른 사업의 체계적 관리방안 마련

5. 정부고시사업 중심의 민간투자사업 추진

6. 지방분권화를 고려한 지자체 역량/권한 강화

 

새로운 내용

공모인프라펀드 활용 사례 1 - 맥쿼리한국인프라투융자회사

 

맥쿼리한국인프라투융자회사의 개요

• 맥쿼리한국인프라투융자회사는 2002년 12월에 설립
• 민간투자법에 의거하여, 사회기반시설 구축에 필요한 자산으로 구조된 국내 최대 공모 인프라펀드

맥쿼리인프라펀드의 성장 연혁

• 맥쿼리인프라펀드는 2002년 12월에 12개의 기관투자자들이 참여자로 참여하여 총 규모 2,470억원의 사모펀드로 '한국도로인프라투융자회사'의 설립 및 등록이 이루어짐
• 기관투자자(19개)가 4번에 걸쳐 펀드 증자(1조 2,604억원)에 참여하고, 국내외 펀드 공모를 통해 2006년 3월, 5,000억원 증자를 실행하여, 한국증권선물거래소 및 런던증권거래소에 동시 상장

맥쿼리인프라펀드의 투자 자산

• 맥쿼리인프라펀드는 사회기반시설의 신설/증설/개량 또는 운영을 목적으로 하는 법인에 투자하여, 해당 법인의 주식을 매입, 자금을 대출하는 형태로 참여
• 2021년 6월 30일 현재 맥쿼리인프라펀드는 국내 사회기반시설 16개소에 투자를 하고 있음

맥쿼리인프라펀드의 상장(IPO) 배경과 의의

• 공모 펀드를 바탕으로 맥쿼리인프라펀드가 상장한 배경은 대외적/대내적 요인으로 구분할 수 있음
• 대외적인 요인으로는 펀드 자금 모집 시 국내 기관투자자들의 투자금 회수 위험을 낮추기 위한 목적
• 대내적인 요인으로는 맥쿼리의 투자전략상 자산 매각이 아닌 거래소 상장 방식을 통해 최소의 자본투자로 이익을 극대화하기 위한 목적
• 맥쿼리인프라펀드의 상장으로 기관투자자들 외에 일반 개인투자자들도 인프라시설에 투자할 수 있는 길이 열리게 되었다는 점에서 의의가 있음

맥쿼리한국인프라투융자회사(2021). '투자설명서'

 

MKIF 투자설명서 (2021년 6월)

https://www.mkif.com/assets/mkif/ko-kr/investor-centre/public-filings-and-reports/2021/mkif-prospectus-20210629-kor.pdf

 

 

금리상승 직격탄 맞은 리츠…부채비율 낮은 인프라 펀드 주목할 차례

https://www.hankyung.com/finance/article/202208017827i

금리상승 직격탄 맞은 리츠…부채비율 낮은 인프라 펀드 주목할 차례

 

 

공모인프라펀드 활용 사례 2 - 서울시 지하철 9호선 시민참여형 펀드 사례

 

서울시 지하철 9호선 사업재구조화 개요

• 서울시 지하철 9호선은 운임 적용에 대한 서울시와 사업시행자와의 갈등으로, 서울시가 2012년 비용보전방식(MCC방식)으로 재구조화를 추진하였음

서울시 지하철 9호선 시민참여형 펀드 구조

• 지하철 9호선 사례는 시민참여 형태로 조성되고, '직접 채권투자'와 '공모형 시민투자펀드'방식을 비교한 후, '공모형 시민투자펀드' 형식으로 운영하기로 결정함
• 재구조화의 차입금 총액은 7,464억원 수준이며, 총 차입금의 1,000억원은 일반 시민이 참여한 시민펀드를 통해 조달하고, 6,464억원은 기관투자자들로부터 조달
• 많은 시민의 참여를 장려하고, 1,000억원이라는 적지 않은 규모의 투자금 마련을 위해, 1인당 투자 한도를 10만원에서 2,000만원까지 설정
• 개인투자자들이 선호하는 만기 4~7년의 멀티 트랜치 형태이며, 수익률은 시중은행 예금금리 보다 높고 기관투자자들의 수익률(4.86%)보다 낮게 설정하여 4.15~4.30% 수준
• 판매 시작 이틀만에 5,509명이 가입
• 지하철 9호선 시민펀드는 시민들이 이용하는 시설에 대해 시민들이 직접 투자하는 민간투자사업 사례를 만들었다는 점에서 의의가 있음
• 지하철 9호선의 사업기간에 비해 시민펀드의 만기가 짧아서 2021년 현재 시민펀드는 모두 상환이 완료된 상태

서울특별시 도시교통본부(2014). '지하철9호선사업 재구조화 백서'

 

지하철9호선 '시민펀드'..성공가능성은(2013.11.15)

https://www.thebell.co.kr/free/content/ArticleView.asp?key=201311130100019170001139&lcode=00 

지하철9호선 '시민펀드'..성공가능성은

 

신한운용 '지하철9호선 시민펀드' 청산한다(2021.01.20)

https://www.thebell.co.kr/free/content/ArticleView.asp?key=202101200939214480108852&lcode=00 

신한운용 '지하철9호선 시민펀드' 청산한다

 

 

내 생각

우이신설경전철 사례를 조사하며 민간 사업시행자인 우이신설경전철(주)가 자본 잠식에 빠져 이후 출자자의 자기자본과 추가 출자 등으로 버티다 서울시의 금융차입금과 대체투자비 등 재정비용을 분담하는 방식으로 재구조화를 추진하였다. 9호선 역시 1단계 건설사업에서 현대로템 25%, 맥쿼리한국인프라투융자회사가 24.53%의 지분을 가지고 있다 2013년 7월 16일 주주 중 하나인 맥쿼리가 지분 매각을 결정했고 주요 주주들 역시 지분을 전량 매각하며 재구조화가 진행 되었던 것을 다룬 기사를 접하였었다. 재구조화를 한다는 것이 잘 와닿지 않았었다. 하지만 이번 공모인프라 펀드가 지하철 9호선의 구조화 금융 재구조화에 활용이 되었던 것을 확인하며 재구조화가 다양한 금융 기법을 통해 진행될 수 있다라는 시각을 가지게 되었다.

 

[마켓인사이트] 맥쿼리, 지하철 9호선 손뗀다(2013.07.16)

https://www.hankyung.com/finance/article/2013071627721

[마켓인사이트] 맥쿼리, 지하철 9호선 손뗀다